Contratti: come ti valuto la convenienza

Il nuovo Codice dei Contratti (D.Lgs. 50/2016) all’art. 181 comma 3 introduce per la prima volta l’obbligo per le amministrazioni di condurre valutazioni di convenienza per il ricorso a contratti di Partnership Pubblico Privato (PPP).

A livello internazionale, specie in quei paesi dove il PPP rappresenta un modello istituzionalizzato e non un approccio residuale come risposta ai vincoli di finanza pubblica (come è avvenuto finora in Italia), questo tipo di valutazioni è condotto attraverso la metodologia del Value for Money (VfM).

Quest’analisi è finalizzata a confrontare modelli di realizzazione e gestione tradizionale delle opere pubbliche con un contratto di PPP. Essa trova particolare applicazione ai casi di PPP a tariffazione sulla Pubblica Amministrazione, ovvero quando l’investimento è remunerato attraverso un canone di disponibilità legato alla disponibilità nel tempo di un’opera o di un servizio. I contratti di PPP a canone di disponibilità sono stati dapprima introdotti per opere quali edifici pubblici (i cosiddetti federal building), scuole, ospedali; oggi sono molto utilizzati per isolare gli investitori privati dal rischio di domanda e pertanto sono diffusi anche nel caso di infrastrutture, quali per esempio strade, trasporti pubblici, impianti sportivi.

L’analisi di VfM consiste nel confronto dei costi per l’amministrazione associati all’opzione tradizionale (chiamata Public Sector Comparator – PSC) con quelli relativi all’opzione di PPP. Il confronto considera i costi relativi alla progettazione, costruzione e manutenzione dell’opera, i costi finanziari e il valore dei rischi del progetto, che in base al modello realizzativo possono essere in parte trasferiti all’operatore privato. Il trasferimento di molti rischi tecnici legati al progetto è l’essenza di un contratto di PPP e ne dovrebbe rappresentare un beneficio importante, forse anche più importante del beneficio macroeconomico, ovvero la possibilità di non realizzare investimenti senza incidere sul debito pubblico nazionale.

L’analisi del valore dei rischi è un elemento complesso, specie in un paese come l’Italia, che non spicca per accountability e trasparenza. Tuttavia, anche nei paesi anglosassoni l’elemento più problematico relativo all’applicazione dell’analisi di VfM riguarda la quantificazione dei rischi. Ex ante, quando l’analisi di VfM deve essere condotta per autorizzare un contratto di PPP, le amministrazioni possono mostrare due atteggiamenti: sovrastimare il valore dei rischi trasferibili all’operatore privato, se intendono favorire il PPP; oppure sottostimarli, trascurando nella valutazione i problemi di costi e tempi extra e di quella scarsa qualità realizzativa che spesso caratterizza gli appalti tradizionali.

L’analisi di VfM inoltre considera solo quei rischi che hanno un impatto diretto sui budget pubblici ma non sulle tasche dei cittadini o sulla loro qualità della vita. Da questo punto di vista, infatti, l’analisi di VfM è un’analisi meramente di tipo finanziario e non considera nessuna componente di beneficio o costo sociale, che invece sarebbe fondamentale, anche per meglio apprezzare i vantaggi microeconomici che il PPP può generare rispetto a un appalto tradizionale.

Questo elemento non solo assume rilevanza nel dibattito scientifico (si veda per esempio V. Vecchi, M. Hellowell, «Public Private Partnership: Recent Trends and the Central Role of Managerial Competence», in The Palgrave Handbook of Public Administration and Management in Europe, a cura di E. Ongaro & S. Van Thiel), ma è fondamentale anche per sostenere l’attività di valutazione dei manager pubblici e il regolatore che è chiamato a definire i modelli di valutazione da applicare. Per esempio, in questi giorni l’ANAC (l’Autorità Nazionale per l’Anticorruzione) sta realizzando le linee guida per il recepimento del nuovo Codice dei Contratti.

Nell’ambito della VI Executive Master in Management delle Amministrazioni Pubbliche (EMMAP) è stata realizzata una simulazione molto interessante, che rappresenta un unicum a livello internazionale per la qualità dei dati, e che ha consentito di mettere a punto un modello di analisi di VfM innovativo che ingloba non solo i costi finanziari, ma anche i benefici sociali che il PPP può generare.

Per esempio, la realizzazione di un tratto stradale che con un appalto tradizionale sarebbe dovuta costare 25 milioni di euro, è costata oltre 30 milioni con un ritardo di 29 mesi a causa di problemi tecnici e del fallimento del costruttore. Complessivamente, considerando anche la gestione, l’opzione tradizionale avrà un costo attuale di 32 milioni di euro, contro il costo di un contratto di PPP stimabile in 37 milioni di euro. Il PPP è certamente finanziariamente più oneroso, anche per una diseconomia fiscale, dovuta al fatto che sul canone di disponibilità si applica l’IVA piena al 22 per cento, mente sui lavori realizzati mediante un appalto quella ridotta al 10 per cento (su questo punto, potrebbe esprimersi presto l’Agenzia dell’Entrate omogeneizzando il trattamento fiscale delle due opzioni). Tuttavia, e al di là del differenziale fiscale, non possono essere trascurati i costi sociali generati dai 29 mesi di ritardo nella realizzazione della strada, che sono stati quantificati in 14 milioni di euro, considerando le 8500 auto in transito tutti i giorni sulla vecchia strada, che richiedeva un tempo di percorrenza di 20 minuti più lungo rispetto al nuovo tracciato.

Questo modello sarà ulteriormente affinato nell’abito dell’edizione in corso (VII) del Master EMMAP, per essere presentato nell’ambito delle consultazioni per la messa a punto dei regolamenti e della soft law relativa al nuovo Codice dei Contratti.

Per un approfondimento sul tema della Partnership Pubblico Privato: Veronica Vecchi, Velia Leone, Partnership Pubblico Privato. Una guida manageriale, finanziaria e giuridica.

(Veronica Vecchi è professore di Public Management, SDA Bocconi

Erika Avanzi è ingegnere edile, alumna EMMAP e vincitrice premio EMMAP Best Project 2016)